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《联合国反腐败公约》与我国反贪刑事政策的完善

2012/7/30
 腐败被国际社会称为“全球性的灰色瘟疫”,是人类社会的一大顽疾。2003年10月31日,联合国大会通过了《联合国反腐败公约》(以下简称《公约》),这是首部国际协作打击腐败的法律文件。我国分别于2003年12月10日和2005年10月27日签署、批准了该公约。《公约》所蕴含的反腐败的刑事理念及刑事政策,是人类长期反腐败的经验总结,这使它成为签约国开展反腐败工作的指导性文件。我国反贪刑事政策目前尚存在一些与反贪形势不相适应的地方,应立足《公约》有关刑事政策,进行必要的反思和完善。

  一、《公约》刑事政策趋向的解读

  《公约》作为一项国际公约,更多地是在反腐败刑事政策上提供一些指导性意见,分析这些政策的趋向和特点,是获得经验指导并寻求法制创新的最佳途径。

  1.惩治犯罪的严厉性。《公约》贯彻了世界各国对腐败的不容忍态度,十分显著地体现了惩治犯罪的严厉性特点。一方面,《公约》基于腐败犯罪的本质机理,主要是设定了较低的准入门槛,扩大了归罪的主体范围,并在犯罪客观方面减少非实质性的条件限制,更多的腐败行为被界定为犯罪而受到惩处。另一方面,《公约》要求将源头性犯罪、下游犯罪和后续犯罪与腐败犯罪挂钩,给予严厉的联合打击,进一步压缩贪污贿赂的滋生条件和逃避空间。这是对腐败犯罪状况的直接反应,不仅产生了强大的震慑作用,并且为精确打击犯罪提供了准据。

  2.侦控案件的权威性。腐败是最难对付的犯罪,所以赋予侦控的权力即使不是十分严厉的,也必须是十分广泛的。[1]《公约》在确保侦控机关独立性的基础上,着力突出侦控的权威性。首先,《公约》赋予侦控机关强大齐全的侦控权力以及一切必要的侦查手段,并专门规定了“特殊侦查手段”。其次,《公约》分条专门规定了“与执法机关的合作”、“国家机关之间的合作”以及“国家机关与私营部门之间的合作”,从而形成了一个广泛的侦控合作网络,极大地增强了侦控机关的主导地位和侦查权威。此外,《公约》强调对侦查阻挠的坚决排除,甚至将某些阻碍行为归定为犯罪。

  3.诉讼保障的充分性。要使腐败犯罪最终受到惩治,必须要有充分完备的诉讼程序作保障。腐败犯罪的抗侦、抗审特点往往会贯穿刑事诉讼的全过程,即各种影响诉讼的因素随时都可能出现。有鉴于此,《公约》尽其可能地为有力的指控、证实和惩治腐败犯罪提供便利,主要体现在:一是引入主观推定,避免证明的困难;二是延长追诉时效,给予充分的时间保证;三是提示强制措施犹豫,强调人身保全的必要;四是明确诉讼参与人的保护以及与其特别的配合。总之,通过科学设置,运用相应的制度有针对性地对妨害诉讼的因素进行“排堵清障”,确保刑事诉讼取得实效。

  4.利益追缴的坚决性。几乎所有的腐败分子敢冒触犯刑法之巨大风险,其原动力就是对利益的贪婪。基于腐败财产国际隐匿和转移的严重性,《公约》不仅对腐败利益进行了扩大化的解释,还专章规定了“资产的追回”,要求各缔约国加强合作,并对监测犯罪所得转移制定了严密的措施。在追缴效果方面,《公约》体现出了坚定性和不妥协性,鼓励各缔约国和个人采取包括民事诉讼在内等各种方式对腐败财产进行监控和追缴,并要求各缔约国“在这方面相互提供最广泛的合作和协助”。

  5.边缘监控的周密性。腐败行为不过是权力对制度漏洞的钻营,“政治或者官僚制度、社会文化环境以及官僚行为的失调导致这种侵犯性行为的发生。”[2]防范和打击腐败犯罪就要注意边缘性制度建设和监控的问题,即通过对与腐败密切相关领域的监控,达到预防和打击腐败的目的。《公约》力图通过对相关制度的建设来塑造一个预防腐败行为的环境,包括权力运作环境和社会监控环境。同时,强调通过加强公共行为透明,优化新闻传播自由和金融制度,鼓励社会参与等方面,全力打造严密的社会监控系统,构建起预防和打击腐败犯罪的有效战线。

  6.国际合作的便捷性。在腐败已经成为世界性问题的背景下,反腐败国际合作实属必要。《公约》强调在信息、司法协助、资产追缴等方面的全面性协作,防止腐败分子利用国家之间的法律区别逃避打击,最大限度地实现腐败犯罪在全球范围内的惩治效果。同时确保这种协作的效率性和便捷性,对于国际合作的一些原有原则作了必要的修正,规定除非国家主权、安全、公共秩序受到损害或者违反条约、他国法律,缔约国应该相互提供最为便捷的司法协助,即使拒绝也应当说明理由;在司法协助时,缔约国主管机关可以无需事先请求而向另一主管机关提供有助于调查和刑事诉讼程序的资料。

  二、我国现行反贪刑事政策的审视

  新中国成立以来,我们党和国家始终十分重视反腐败工作,把它放在关系党和国家生死存亡的重要地位,并作为坚持社会主义方向的重要措施。我国的反贪刑事政策立足于我国国情,是总结我国反腐败经验的结晶,具有明显的中国特色,如突出打击重特大贪污贿赂犯罪,特别是查办重大贪污贿赂犯罪以及处级以上领导干部职务犯罪;善于发动和依靠社会各方参与反腐败工作,善于通过广泛开展举报宣传,强化新闻舆论监督,在打击和预防贪污贿赂中创制了许多很好的形式和经验;坚持惩防结合的反腐败机制,一手抓预防,一手抓打击,标本兼治、重在治本,在严厉打击的同时,着重加强拒腐防变的制度建设。

  毋庸置疑,我国反腐败刑事政策历经风雨发展至今,其在总体上适应了打击贪污贿赂犯罪的需要。但是必须看到我国正处于经济社会发展的转型期,在经济体制变革、社会结构变动、利益格局调整、思想观念变化的新的形势下,我国反贪刑事政策以及执行的情况与当前反腐败形势存在诸多不相适应的一面,突出表现在以下五个方面:

  1.严厉惩处,但有严而不厉的偏差。从严惩治贪污贿赂犯罪,是我国反腐败的重要刑事政策。然而就目前的立法及司法情况而言,严厉惩处的政策常常未能有效地贯彻和实施,比较《公约》有关严厉惩治腐败犯罪的规定,我国刑法与之显然不相适应。首先,贪污贿赂犯罪的构成规格过高。我国刑法将获得一定金额的财物作为贪污贿赂罪的必备构成要件,职务廉洁性的玷污被简单实化为对财物的获取,这显然未能真正把握贪污贿赂犯罪的本质,放纵了大量具有实际危害的腐败行为。其次,立案查处案件的金额人为地提高,导致惩治标准(特别是内定标准)不断攀升,直接影响了打击的力度,由此不能不产生一个不可估算的“腐败犯罪黑数”。再次,对滋生腐败的行贿犯罪构成规定过于严苛,将“为谋取不正当利益”规定为行贿罪构成要件,以致在司法实践中对行贿行为追究刑事责任的寥寥无几。最后,对大量存在的影响力交易,我国规定的入罪标准过严、过窄,大量的实质性的影响力交易行为逃脱了法网。

  2.狠抓大案,但有轻纵小案的弊病。在当前反腐败的严峻形势下,坚持集中力量查办大案、要案,应当是反贪工作的基本策略。但是回顾和考察实际执行情况,存在的问题和偏差不可忽视,其中最为突出的是,不少地方把狠抓大案要案等同于放弃“查处小案”,致使大量贪污贿赂因为尚属“小案”而被人为放纵,大量的“犯罪黑数”被隐藏了起来,严重影响了惩治腐败的整体效果。在多年来连续强力打击之下,腐败案件的数量未见减少,且顶风作案频发,涉案金额愈来愈大。毫无疑问,狠抓大案要案有助于遏制腐败犯罪,但是如果一味地追求查办大案,而放弃查办一般案件,势必会在发展到一定阶段后陷入这样一种悖论:对大案、要案的查处体现了打击力度,可是案件数量和案值的增加却反映出犯罪分子并未被震慑。实质上,腐败案件的大小其侵犯的都是公务行为的廉洁性和政府的公信力。犯罪金额与其危害没有水涨船高的正比关系,对那些涉案金额虽小但危害严重、性质恶劣的案件同样必须严厉打击,不可姑息。

  3.坚决、慎重,但有过于谨慎的误区。“一要坚决、二要慎重、务必搞准”,这是反腐败工作的极为重要的刑事政策。但是,在贪污贿赂犯罪日趋隐蔽、手段愈加狡猾、表现形态更加多样的新情况下,执行“坚决、慎重”政策的难度不断增大,在司法实务中出现不少偏差,甚至渐入过于谨慎的误区,导致呈现打击乏力的趋势。首先,在法律制度上,过于谨慎的偏差反映在对反贪侦查的控制太过严格。法律赋予的侦控手段十分软弱,侦控腐败案件最为有效的技术侦查、诱惑侦查等手段,至今未直接赋予检察机关。而基于职务犯罪的隐蔽性和抗侦性,在缺失特殊侦查手段的情况下,法律规定的12小时传唤限制又确有勉为其难之处。其次,在司法实务中,过于谨慎的偏差主要反映在审案的把握太过小心。在诉讼过程中,司法人员常常担心侦控失败,“不破不立”和“就低不求高,就轻不求重”思想较为严重,案件事实往往被整固得毫无棱角、四平八稳。而到审判阶段,又常常以直接言词原则为名,过分倚重当庭陈述,忽视庭前证据的效力,结果翻供变证层出不穷,案件的事实不得不再次“紧缩”。

  4.轻重有别,但有失之于轻的倾向。宽严相济是我国的一项基本刑事政策,它是针对不同的罪行和悔罪的态度适用轻重有别的处理或刑罚,以实现打击和教育挽救的双重目的。然而在司法实践中,对这一政策的把握和执行存在一定的偏差,突出表现在对腐败犯罪的打击存在失之于轻的情况。一方面,司法实践中常常不当扣减腐败犯罪金额,致使罚不当罪。一些贪贿所得赃款用于公务或者曾与行贿人之间有过一点礼尚往来,而常常因此不认定为犯罪,结果造成定罪量刑的不断降格。另一方面,宽松适用自首立功等情节,削弱了打击力度。嫌疑人被非强制通知到司法机关,只要在采取强制措施前作了交代,即可成立所谓“自首”,造成绝大多数嫌疑人享有自首待遇,得到从宽处理。同时,对贪污贿赂罪多科以轻刑,惩处明显偏轻。最近几年来,职务犯罪案件嫌疑人被不起诉、免于刑事处罚以及判处缓刑的情况相当突出。据统计,这类犯罪案件判处免于刑事处罚、适用缓刑的比例不断上升,已由2001年的51.38%增至2005年的66.48%,年均缓刑率为51.5%,明显高于公安机关侦查案件的年均缓刑率19.24,[3]这明显不利于遏制职务犯罪。

  5.惩防结合,但有预防不力的问题。坚持贯彻标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针政策,不断完善惩治和预防腐败的体系,把反腐倡廉融入各项工作之中,拓展从源头上防治腐败的领域,这是我国反腐败工作的一大特色。但是不容忽视的是,从惩治和预防两者比较来看,无论是人力资源的投入,还是法律制度的保障,预防这一手显得明显薄弱。首先,实践中不少检察机关把打击作为唯一的手段和目的,对“两手抓,两手硬”的观念失衡,对于预防只是“说说重要,实际次要”,很少用真心花大力抓好预防一手,以致有的预防工作徒有形式,效果不佳。其次,预防措施不够实际有效,特别是符合领域行业性特点的预防性措施匮乏,或者虽有措施但并未真正落实,因而很难收到预防的实际效果。再次,社会系统协调不够,整个社会对预防工作的支持和认可度并未普遍确立,往往“发现问题抓一下,时过境迁放一旁”,缺乏积极主动配合做好预防工作的责任感和自觉性。最后,问责制度尚未形成,对预防工作中负有失职渎职的人员,目前的干部人事制度很少去追究责任,导致一些官员对此并不重视,造成了预防工作处于可有可无的尴尬局面。

  三、我国反贪刑事政策的完善

  《公约》指出:“根据本国法律制度的基本原则,制订和执行或者坚持有效而协调的反腐败政策,这些政策应当促进社会参与,并体现法治、妥善管理公共事务和公共财产、廉正、透明度和问责制的原则。”因此,根据贪污贿赂犯罪发展的趋势以及我国反贪刑事政策审视结果,有必要适当调整和完善相关的刑事政策,使之更加“有效而协调”。

  1.门槛威慑的刑事政策

  目前,中国反贪面临一个很突出的问题,就是贪污贿赂的定罪难和处罚轻的趋势,且受到刑罚数与实际犯罪数有着极大的距离。这其中一个极为重要的原因就是,我们的法律对贪污贿赂的定罪要求偏高,许多贪污贿赂行为可以借助各种途径逃避法律的制裁。提出门槛威慑政策,就是要改变和扭转这种局面。

  所谓门槛威慑政策,是指依照从严惩治贪污贿赂的方针,通过适当降低贪污贿赂的定罪标准,合理设定并严格执行贪污贿赂的惩治范围,以造成对这类犯罪强大的威慑力,达到充分打击和有效遏制贪污贿赂犯罪的目的。根据我国反贪形势和实际状况,门槛威慑政策应当包含三个方面的内容:一是严格控制并认真执行贪污贿赂的起刑点,不随意提高定罪的数额标准,不人为提高立案追究的标准;二是适当修改和调整贪污贿赂犯罪的构成条件,删除一些非本质要件;三是凡符合法律规定构成贪污贿赂犯罪的,均应定罪追究刑事责任,只是在处罚上可依据情节和数额予以区别对待,其中情节较轻、数额较小的,可依法不予起诉,或者免予刑事处罚,或者判处轻刑。

  贪污贿赂门槛的高与低,一定程度上反映了国家对该类犯罪的惩治决心和态度。适当调整和降低贪污贿赂的惩治门槛,不仅对腐败犯罪产生强有力的震憾性,而且对整个社会具有深远的警戒作用,它向人们昭示国家对贪污贿赂决不姑息的坚定态度,引导人们自觉抵御各种腐败行为,进而推动和促进社会风气的根本好转。实行门槛威慑政策,可能引来最大的诟病是“会否由此扩大打击面,会否影响查办大案、要案?”从最近几年惩治贪污贿赂的情况看,检察机关查办的案件多为大案、要案,且办案数逐年递增,然而没有查办的一般贪污贿赂案件要远远比此多得多。在实施门槛威慑政策之初,办理的案件数肯定会骤增,一时间似乎是扩大了打击面,但是按照法律的规定这些案件本身都是应定罪处罚的,只是人为地“网开一面”,因而从这一意义上说,这种“扩大”正是全面、准确地执行法律。而当严格执行法律的威严得以真正张扬,并且一以贯之,持之以恒,那么必定能震住大大小小的贪污贿赂罪犯,从而有效地遏制和减少此类犯罪。

  2.铁腕惩治的刑事政策

  以坚决的、不容置疑的态度惩治贪污贿赂,突出反贪污贿赂的刚性倾向,追求反腐败的权威性和效果性,这是铁腕惩治政策的精神所在。长期以来,我国从刑事政策到法律规定,对贪污贿赂的惩治并无任何特殊的措施,以致侦讯手段十分落后,处罚力度相当轻缓,其结果大大损害了反腐败的权威性,造成贪污贿赂有恃无恐,四处泛滥。确立并坚持铁腕惩治政策,就是要改变这种软弱无力的状况。事实上,从严惩治腐败犯罪不仅是我国当前形势的需要,也与当今世界反腐败的潮流完全合拍。我们相信,当铁腕之剑高高扬起,终将迫使各种腐败缩首收敛,整个社会将逐步迎来清朗明净的风气。

  实行铁腕惩治的刑事政策,其核心是确立反贪污贿赂的权威性,追求反腐败斗争的良好效果。按照这一要求,铁腕惩治政策至少应当包括以下三方面内容:一是赋予反贪污贿赂强有力的侦查手段,即根据此类犯罪的特点和规律,不仅需有侦讯一般犯罪的各种措施,而且应当具有一些必要的、特殊的侦查手段和技术手段,通过秘密侦查等途径,从犯罪的第一时间获取证据和固定证据,以解决贪污贿赂言词证据多变易变的弊端,从而有效增强侦控犯罪的成效;二是实行对腐败关联犯罪的一并惩治,即除了依法惩治贪污贿赂等本源性犯罪外,对与其密切相联的洗钱罪、窝赃罪等后续性犯罪和伪证罪、妨害作证罪、帮助毁灭、伪造证据罪等妨害诉讼性犯罪实行一并侦查、起诉和审判,保持惩治的严密性和一致性;三是坚决清算和剥夺腐败利益,抓住腐败犯罪的逐利性特点,从摧毁犯罪贪欲、增加犯罪成本着眼,在依法追究腐败犯罪者刑事责任的同时,坚决清查和剥夺腐败犯罪的各种利益,包括因犯罪而获得的直接利益和间接利益,以及经济利益、政治利益和其他牵连利益,真正使腐败犯罪为此付出巨大的代价。

  当然,实行铁腕惩治政策,并非无限度和无节制地“从严”。首先,它需要经立法转化为一定的法律规定,即任何惩治犯罪的手段和措施都需是法律设定的,并在法律规定的一定条件下实施;其次,铁腕惩治政策必须体现公平和正义,在强化惩治倾向的同时,坚持程序公正和人权保障,赋予被追究人基本的诉讼权和必要和救济权。毫无疑问,只有合理设定并正确加以实施,铁腕惩治政策才能得到社会的认可,并且在惩治腐败中发挥其特有的作用。

  3.程序特定、突出效率、简化证明标准的刑事政策

  程序正义在现代诉讼制度中处于核心地位,成为诉讼进行的基本要求。将贪污腐败犯罪推入诉讼,当然要讲究程序正义。但是,我们面临的问题是,在惩治贪污贿赂犯罪的诉讼中存在种种的困难。比如,对“一对一”的贿赂犯罪,证据的搜集存在极大的困难。在诉讼中,如果以普通案件的诉讼要求或者证据要求对待贪污贿赂案件,势必造成诉讼困难,影响打击的力度。在这种情况下,死抱一般程序规则将不可避免地造成一些诉讼上的障碍,影响国家惩治此类犯罪的力度。

  提出程序的修正,就是要在最小牺牲一般程序规则的前提下,取得最大的实体公正,即破除阻碍侦诉活动程序的障碍,使得诉讼程序更有效率,更能满足打击犯罪的需要。程序修正的刑事政策的基本构想应该包括三个方面:一是程序的特定化,即鉴于贪污贿赂案件在侦诉的难度上要超出一般案件,程序的设计应使之具有区别一般刑事案件的专门刑事诉讼程序;二是突出效率原则,即允许对传统程序正义在某些要素上进行突破(包括程序的简化和减省),[4]如在逮捕环节,对于贪污贿赂案件可以由检察机关直接执行逮捕,不必交由公安机关执行;三是简化证明标准,即在保证证据确实、充分的前提下,对证明要求可考虑废弃某些死板的标准,本着便利司法的原则适当调整证明标准。

  也许有人会担心程序的修正会否影响人权保障、程序正义和程序法定。笔者认为,这种担心可以理解但无必要。因为,程序的设定虽有基本的规律,但其中必然包含价值的选择。面对贪污贿赂犯罪的严峻形势,完全有必要对打击它的程序作出适当的修正,对损失的人权利益或者程序价值可以由打击犯罪的效果进行弥补,这是诉讼程序发展历史必要的反复或者螺旋。况且在程序修正法定化之后,也就不存在所谓程序违法事由,程序修正所带来的价值利益也就可以为人们所接受。

  4.宽严相济的刑事政策

  宽严相济是我国的一项重要刑事政策。这一政策的主要含义,是指对待刑事犯罪区别对待,做到既要有力打击和震慑犯罪,维护法制的严肃性,又尽可能减少社会对抗,化消极因素为积极因素,实现法律和社会效果的统一。[5]亦即要求刑事司法区别不同性质和不同种类的犯罪,具体案件具体分析,分别采取不同的刑罚措施。这一刑事政策同样适用于贪污贿赂案件。

  实行宽严相济刑事政策,应当根据一定的社会条件和犯罪情势,正确把握宽与严的标准和尺度。从当前和最近几年反腐败的实际看,贯彻宽严相济刑事政策存在的一个倾向性问题是“当严不严,惩治偏宽”。它突出表现为两个方面:一是对犯罪事实的认定过松;二是对犯罪对象的刑罚过轻。这种惩治偏宽、宽严失调的倾向,不可避免地向腐败分子以及潜在的腐败分子传达了错误的信息,并可能引起社会公众的误解,从而使反腐败工作陷入被动。

  在反腐败中贯彻宽严相济政策,最为关键的是正确把握宽严的衡量标准。虽然贪污贿赂等犯罪的数额,是定罪量刑的主要依据,但也有一个参照其他情节的问题,因此在适用宽严相济政策中,正确认识和把握与案件密切相关联的其他情节极为重要。根据贪污贿赂犯罪的性质和特点,我们认为“手段”、“后果”、“态度”应当成为参照的重要因素。即一是分析手段是否恶劣,如对于被动接受贿赂与主动索贿甚至借职权设障刁难索贿渔利的,应当区别对待,分别予以从宽和从严处理。二是评价后果是否严重,如侵吞企业资产影响生产经营、收受贿赂严重损害国家利益等,即便数额不是很大,也应予以严厉惩处,否则难以体现法律的公平与正义。三是考量是否具有悔罪态度,如对于自首立功、积极退赃的,应当依法从宽处理;而对于案发后拒不供罪、串供毁证的,应当予以从严惩处。要坚决防止和改变“坦白交代遭重处”的现象,在认罪悔罪态度上真正体现宽严相济的政策。

  此外,反贪措施应当注意人性化,注重良好的社会效果。宽严相济的核心精神和落脚点是最大限度地增加社会和谐因素。[6]宽严相济和人性化司法两者之间是共通的,我们应当在尊重事实和不违背原则的情况下,以人为本,关心人包括犯罪嫌疑人,做到执行法律不仅要有力度,而且要有尺度。比如,在办案中注意维护企业声誉和正常的生产经营秩序,不轻易查封、冻结企业账目、账户,不随意查封企业厂房、设备;执行抓捕、搜查任务时,尽量避免犯罪嫌疑人家中的老人、未成年人或病人在场,等等。

  5.“土壤”净化的刑事政策

  当今世界腐败犯罪之所以呈现严峻的态势,固然有其多方面的原因,但环境因素则是其中最为突出的一环。人们已经注意到,一些清廉度较高的国家一般都有比较良好的社会风气。被“透明国际”2006年报告列为清廉指数排名第一的芬兰,全国的法院每年受理的行贿受贿案件加起来也不足10起,而且几乎都是一些鸡毛蒜皮的小案。这其实与该国良好的社会风气有关。事实证明,真切有效地改善社会风气是防治腐败的最基本目标和措施。

  长期以来,我国的职务犯罪预防工作之所以难以取得突破,根本原因在于在塑造良好社会风气上没有形成互相联系的有力的机制。具有五千年文明史的中国,有其优良的传统,也有其十分顽固的陋习。在社会风气方面,浓厚的人情观念十分盛行,乡土的“圈子”情节根深蒂固,特权思想在一些人的脑中盘根错节,官官相护似乎很难根绝,这些都为腐败提供了滋生的土壤。虽然整个社会已经形成谴责腐败的风气,但没有形成抵制腐败的氛围。土壤净化刑事政策就是要深入分析腐败犯罪产生的社会原因,寻觅其赖以生存、发展的环境条件,开展根源性预防工作,并在其中辅以相应的制度建设,形成强有力的预防和监督机制。

  实行和完善土壤净化政策,必须结合我国的实际,特别是按照胡锦涛同志提出的“八荣八耻”要求,从反腐倡廉最为密切又相当突出的问题入手,大力整肃风气,以实现正本清源、净化环境之目的。一是倡导公平正义、诚实守信,这是整个社会风气之根本。对于有违这两个基本准则的行为,应当建立相应机制,通过各种手段包括政治的、经济的、行政的手段予以制裁;二是倡导政务公开、民主监督。各公务机关必须依法公开履职情况,特别是重大事务接受民主监督,形成制度,不容破例,实乃预防腐败的一方良药;三是倡导任人唯贤、公开竞争。建立各级公务人员的严格选用、任用制度,坚持德才兼备的选任原则,实行用人失察的问责查究制,是防治腐败必须重点关注和解决的课题;四是倡导勤俭节约、清正廉洁。杜绝吃喝、送礼、游玩等大肆花用公款滋生腐败的温床;五是倡导依法办案、公正执法。必须严明办案纪律和制度,坚决杜绝“人情案”、“关系案”,有效防止司法腐败。总之,土壤净化政策应当针砭社会不良风气,特别是抓住与腐败犯罪紧密相连的诸如“吃喝风”、“送礼风”、“托事风”、“求情风”等,建立强有力的防治机制,运用相应的手段和措施,有力清除萌发和滋生腐败的土壤,推进反腐败工作深入发展。

  6.协作开放的刑事政策

  腐败有着多元的致发因素,防治工作需要社会各方协作进行,这是反腐败的基本要求。腐败是一个全球性现象,在国际交流日益广泛和频繁的今天,仅凭一个国家国内的立法和司法力量来消除腐败相当困难,迫切需要国际间的合作和配合。同时,反腐败的国内协作也是必不可少的,各有关机关、部门、团体乃至公众必须形成合力,实现信息共享,同仇敌忾,方能有效形成反腐败的严密系统。

  我国在打击贪污贿赂犯罪协作方面取得了一定的成绩,但不可否认经济领域的开放观念还没有深刻渗入到司法领域,特别是在国际协作方面存在保守的思想和认识的偏差,在此方面与《公约》的要求还有相当距离,尚有潜力可挖。[7]提出协作开放的反贪污贿赂刑事政策,无疑是正视这些问题的必然产物。

  在国内协作方面,主要是形成防治贪污贿赂的系统化和职能化。这主要是突破国家机关反贪的单一作战模式,将银行、会计、工商、税务、国有企业等主体都纳入协作之中,形成以检察机关为主干的反贪社会系统,并在这些主体之间形成纵横合作和信息共享的关系。各机关、部门和单位应在提供线索、调取证据、冻结扣押赃款赃物等方面为检察机关提供最大的便利。要通过立法的形式固定这种协作关系,使之具有一定的权威性,凡违反这一职责者应承担相应的责任。当然,国内合作也离不开一般公众的协作,通过信息公开等制度,方便公众的举报和社会的监督。

  在国际协作方面,要求在坚持国家主权的前提下,加大协作的力度。作为联合国重要的成员国,我国应当在国际反腐败活动中发挥更加积极的作用。首先,有必要大力宣传和推广自身反腐经验和措施,建立和提供国际反腐协作的平台;其次,在协作的范围上,不仅仅是“引渡”和“追缴财产”,更多的是信息和资源的共享和利用,通过国际合作的多种渠道,提高侦讯腐败犯罪的能力[8];再次,与周边国家、地区和一些重要国家、地区(主要是指一些与我国有着重要经贸关系的国家以及犯罪分子外逃经常选择的逃向国)建立稳定的协作关系,着重在反腐败调查取证、追诉逃犯、追缴赃款等方面加强合作的互惠互助。总而言之,我国在反腐败国际协作中,应该抛开“自向性”和“保守性”的态度,努力寻求国际司法协作的新途径、新方式。注重协作的相互性,摒弃传统落后观念的束缚,以更加积极主动的姿态加强国际协作,推进国际间的反腐败工作深入、有序的发展。
【注释】
*作者单位:上海市黄浦区人民检察院。
[1]参见(美)罗伯特.克利特加德:《控制腐败》,杨光斌等译,中央编译出版社1998年版,第134页。
[2](韩)杨炯吉:《韩国贪污腐败策略:综合方案》,载《世界各国反贪污贿赂的理论与实践》,最高人民检察院1995年编译,第107页。
[3]参见王治国:《职务犯罪轻刑化倾向必须引起重视》,《检察日报.廉政周刊》2006年7月25日。
[4]例如,马来西亚有关法律规定,反贪局对一些案件必须将有关稽查报告送交国会,再采取有关的调查行动,极大地降低了反贪的效率。为此,最高法院法官就曾建议,要增加一个自动机制,让反贪局在掌握切实证据的情况下,能够直接介入涉嫌案件的调查,尽早使那些贪污案件在法庭得到处理。
[5]参见罗干同志在2005年12月5日至6日召开的全国政法工作会议上的讲话。
[6]宋英辉:《宽严相济:贯穿于刑事诉讼全过程》,《检察日报》2007年4月27日。
[7]如在引渡方面,我国仅与泰国、蒙古等约20个国家定有条约,而且这些国家大部分是发展中国家,而非一些贪污贿赂分子经常潜逃进入的发达国家,如美国、日本等。参见李伟芳:《<联合国反腐败公约>在中国国内法的适用》,载《法学》2006年第1期。
[8]如中国建设银行原董事长张恩照受贿案,最早将其曝光的既不是监管机构,也不是纪检部门,而是美国联邦调查局。

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戴玉忠

1947年1月生,1982年1月于吉林大学法律系本科毕业到检察机关工作,先后任书记员、助理检察员、检察员、副处长、处长;1991年5月起任最高人民检察院刑事检察厅副厅长......

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