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监所检察与被羁押者的权利保障

2012/7/25
 近几年,由于“躲猫猫”等一系列致死在押人员事件,引起社会对被羁押者权益的广泛关注。被羁押者属于弱势群体,如果他们的人权能够得到保障,则表明整个社会人权保障得很好。被羁押者的人权要靠监管部门来保障,但监管部门往往又是被羁押者权利的侵犯者,这就需要加强对监管部门的监督。在“躲猫猫”等一系列事件中,不仅追究了监管干警的责任,一些负责监所检察的检察官也受到了处分。监所检察,是指人民检察院依照法律的规定,对执行机关执行刑罚的活动是否合法和对劳教机关执行劳动教养决定的活动是否合法,以及对看守所的执法活动是否合法,依法实行监督的总称。因此,被羁押者的权利能否得到保障,有赖于监所检察是否得力。监所检察要在保障被羁押者权利方面大有作为,需要从以下三方面着手:

  一、认清监所检察的根本目的

  刑罚执行法律监督的目的自然是保证刑罚执行的合法,而刑罚执行的目的无非是兑现刑罚权。刑罚的目的就是预防犯罪。预防犯罪则体现社会保护的价值。检察机关行使法律监督权是以国家的名义进行,其必然考虑国家或社会的利益。“检察权在执行监督中更倾向于对惩罚到位的要求,更愿意充当社会安全保卫者的角色,这或许可以解释检察权为什么有时宁愿放弃主动地位,站在行刑权一边。”[1]实际上,法律监督的要义不在于监督民众是否守法,而是监督执法者是否依法。监督执法者是否依法,其根本目的之一还在于避免执法者利用权力侵犯公民的基本人权。可以说,法律监督权的确立实际上是为了保障人权而生。

  二、突出监所检察的重点

  (一)刑罚变更执行法律监督的重点放在应予减刑、假释、暂予监外执行而未给予的情形

  刑罚的执行变更监督是指人民检察院对执行机关在刑罚执行过程中,因为出现法定情形,停止原判决、裁定执行方法,或者改变判决、裁定内容时的依据和程序是否合法进行的监督,它存在于我国的实体法和程序法中。监督刑罚执行变更的内容主要有:刑期的变更,例如将较长的刑期改为较短的刑期;刑种的变更,例如将无期徒刑改为有期徒刑。这两种情况被称之为广义的减刑;执行场所的变更,包括假释和暂予监外执行等这些变更形式。检察机关发现刑罚执行机关对不符合减刑、假释、暂予监外执行情形的罪犯违法提请、呈报减刑、假释、暂予监外执行的,应当及时提出纠正意见;发现罪犯符合减刑、假释、暂予监外执行情形,刑罚执行机关未提请、呈报减刑、假释、暂予监外执行的,应当及时提出检察建议。以往,由于监管部门和法院在减刑、假释、暂予监外执行工作中存在大量徇私舞弊、徇私枉法情形,引起民众不满,刑罚变更执行监督的重点在违规、违法减刑、假释和暂予监外执行上。从保障被羁押者的人权的角度来看,刑罚变更执行监督的重点应放在应减刑、假释、暂予监外执行而不予减刑、假释、暂予监外执行等情形上。对于违规、违法减刑、假释、暂予监外执行的情形,如果被羁押者确实悔罪或不致再危害社会,就不必纠正,但对于监管人员或法院工作人员的违法行为则应提出检察建议。

  (二)加强对劳动教养的监督

  劳动教养制度是我国特有的法律制度,作为一种非司法性剥夺公民人身自由的制度,它始于20世纪50年代的肃清反革命运动期间。虽然劳动教养不是刑事处罚,但其限制人身自由的严厉程度却与刑事处罚并无二异。并且劳动教养的期限是1年-3年,特殊情况下还可延长1年。其严厉程度远远大于刑罚中的管制、拘役,甚至短期徒刑。但决定劳动教养的程序设置则很宽松。劳教案件审批权一般由大中城市人民政府下设的劳动教养管理委员会行使。在四个直辖市中,劳教管理委员会设置在市政府一级;在其他省、自治区,则设置在省,市两级,一般由市级负责审批。对于劳教决定不服,被劳教者可以向上一级劳教管理委员会申请复议(四个直辖市中审批机构与复议机构合而为一)。对于复议决定不服,可向原作出劳教决定的劳教管理委员会的同级人民法院提起行政诉讼。这种程序显然适应了后来建立的行政复议和行政诉讼程序,但问题是劳教管理委员会普遍设置在公安机关内部,或其办公室就设在公安机关法制部门之下,有关公章由公安机关控制。作为委员会组成人员的民政、劳动部门的负责人无法参与到审查活动中来。劳动教养管理委员会在全国普遍成为一个虚设机构,真正行使劳教审批权的是公安机关本身。公安机关作出的劳教决定也就是当地劳教管理委员会的决定。所以,在劳教制度本身还不能改变的情况下,从保障人权的角度出发,就应该加强对劳动教养的法律监督。《劳动教养办法》规定:“劳动教养机关的活动,接受人民检察院的监督。”检察机关为此也开展了劳动教养的法律监督,2007年最高人民检察院还制定了《人民检察院劳教检察办法》,但是,检察机关对劳动教养法律监督处于一种尴尬境地,一方面法制建设要求检察机关“强化法律监督,维护公平正义”;另一方面,劳动教养法律监督措施滞后,使劳动教养的法律监督显得无可适从,检察机关远远没有发挥其应有的监督作用。从保障人权的角度,检察机关应把劳教检察的重点放在劳动教养的审批和劳动教养的执行上。对于劳动教养的审批的法律监督基本上是空白,《人民检察院劳教检察办法》仅仅规定对劳教执行的监督,而《劳动教养办法》所规定的“劳动教养机关的活动,接受人民检察院的监督”,其中的“劳动教养机关”应该包括劳动教养审批机关。对劳动教养执行的监督则要重点强调:

  1.对劳教所呈报劳教变更执行活动检察的内容重点放在:(1)呈报延期的条件、程序,是否符合有关规定;(2)对应当减期、提前解教、所外执行、所外就医的劳教人员,劳教所是否呈报减期、提前解教、所外执行、所外就医。

  2.禁闭检察的内容重点放在:(1)适用禁闭是否符合规定条件;(2)适用禁闭的程序是否符合有关规定;(3)执行禁闭是否符合有关规定。

  3.事故检察的内容重点放在:(1)劳教人员群体病疫;(2)劳教人员伤残;(3)劳教人员非正常死亡。

  4.教育管理活动检察的内容重点放在:(1)监管民警体罚、虐待或者变相体罚、虐待劳教人员;(2)没有按照规定对劳教人员实行分类编队、分级管理;(3)监管民警没有对劳教人员实行直接管理;(4)监管民警违法使用警械、戒具;(5)没有按照规定安排劳教人员与其亲属会见;(6)没有及时治疗伤病劳教人员;(7)没有执行劳教人员生活标准规定;(8)没有按照规定时间安排劳教人员劳动,存在劳教人员超时间、超体力劳动情况。

  (三)监督纠正侵犯被羁押者合法权益的违法行为

  一是保障生命权。在我们国家,生命权是公民的最重要的权利。为此,监所检察要加强事故检察。事故检察的内容包括:(1)罪犯脱逃;(2)罪犯破坏监管秩序;(3)罪犯群体病疫;(4)罪犯伤残;(5)罪犯非正常死亡;(6)其他事故。从保障被羁押者生命权的角度出发,要高度重视罪犯群体病疫、罪犯伤残以及罪犯非正常死亡等事故的检察。

  二是保障人身安全不受侵犯的权利。检察机关通过检查和纠正监管工作干警对被羁押者滥用械具、以械具作为刑具、错误使用武器、刑讯逼供、体罚虐待、侮辱人格以及故意伤害人身等野蛮监管行为,对构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  三是保障被羁押者民事财产权利。对监管场所收押时代管被羁押者财产和释放时返还被羁押者财产,实行现场监督,防止监管人员侵吞被羁押者财产,侵犯被羁押者的民事权益。

  四是保障维持正常生活和身体健康权。监所检察通过对被羁押者的劳动情况和生活卫生情况实行日巡查、周巡查、月大查,严防监管单位组织被羁押者超时、超体力、超强度劳动。

  五是保障通信和接见家属的权利。我国对被羁押者的管理工作,从有利人的教育改造出发,规定允许被羁押者与亲友通信和定期接见家属。检查中如果发现限制、扣押和检查被羁押者的通信,或者有阻止罪犯和亲友通信,阻止定期接见家属的违法行为,应当提出纠正,情节严重,构成侵犯公民通信自由权利罪的,应依法追究有关监管工作干警的刑事责任。[2]

  (四)发现、纠正错案

  近几年来,暴露的刑事错案不少,严重影响了司法权威。监所检察应该把发现、纠正错案作为监所检察的重点工作之一。首先,检查被羁押人犯、关押罪犯、劳教人员是否有法定的文书和手续是否合法和完备,对一切不合法的收押甚至错关押、错劳教,提出纠正意见。其次,检查纠正监管工作干警阻止和压制被羁押者行使申诉和控告权的违法行为。第三,受理和查处监管人员及其家属的申诉和控告,依法提出纠正错判、错羁押和错劳教的意见。第四,人民检察院在监管场所设置揭发检举、控告箱,便于被羁押者行使申诉、控告权。另外,死刑临场监督中如果发现法院的判决可能有错误,发现罪犯是法律规定不应判处死刑立即执行的人,应向法院提出停止执行的建议,防止错杀。

  三、立足检察职能,加强监所检察监督效果

  (一)监所检察的效力

  对于刑罚执行法律监督的效力,监所检察部门有人认为效力太弱,监督效果不好。因此,有人认为应建立起被监督者的责任体系,对接到口头通知纠正违法、纠正违法通知书或是提请惩戒都应该有相应的违法人员处罚的程序和结果的明确规定,才能把刑罚的执行监督工作切实执行,真正发挥出刑罚执行监督的应有作用。[3]甚至有人认为,如果执行机关不接受监督,检察机关可以直接追究相关人员的责任,也可直接纠正。

  笔者认为,监督的本意在于以第三者的立场察看,如果发现监督对象应该做而未做或不应该做而做了,作为监督者,应该提醒、督促它改正或纠正。如果对方不做,你亲自去做,那你就是当事者了,超越了监督的权限。对方不接受你的监督意见,你只能采取其他合法方式,而不能越俎代庖亲自去做。另外,无隶属关系的部门之间的监督和有隶属关系的部门之间的监督以及部门的自我监督不一样。有隶属关系的部门之间的监督由于存在领导和被领导的关系,对于下级部门的违法行为可以直接纠正,并且有权直接追究责任人的行政责任;但对于无隶属关系的部门,存在的只是监督和被监督的关系,你发现监督对象的违法行为,只能是提出建议,无权直接纠正,也无权直接追究责任人的行政责任。因为这是权力配置和制衡的基本原则。如果作为监督者还享有决定权、处分权,就能够决定被监督者的一切,绝对的权力无人监管,正确与否无人评判。监督只是启动纠错程序,而不是纠错或自己认为的错误纠正过来。

  当然,法律监督应该有效力,否则就没有必要存在。强化法律监督的权威是应该的,但不能违背监督理论、权力制衡理论。纠正意见和检察建议应该具有法律约束力,虽然不应有直接强制力,但应该具有要求被监督机关按期答复的法律约束力。从立法角度讲,法律应明确规定这种效力。

  不过,即使在目前情况下,刑罚执行法律监督也大有可为,可以靠整个法律监督权来强化刑罚执行法律监督的权威和效力。因为“检察权是统一的监督权,它具有联动和综合监督的优势。这里强化监督的关键之一,在于检察机关如何利用自身资源,摸索行刑监督的有效方法。”[4]

  对于刑罚执行机关拒不接受监督的,检察机关可以采取以下措施:(1)构成滥用职权、玩忽职守或徇私舞弊等渎职犯罪或构成受贿犯罪或属于利用职权实施的重大犯罪案件的,可以初查或进行立案侦查;(2)向上一级机关通报其下属机关在刑罚执行中的违法情况和不接受刑罚执行监督的情况;(3)刑罚执行主体存在一般违法行为的,向当地纪检监察部门提出检察建议,建议给予执行主体及其直接责任人员党纪政纪处分;(4)对于屡次不接受刑罚执行监督的,向同级人民代表大会或其常委会通报执行主体在刑罚执行中的违法情况和不接受刑罚执行监督的情况。如果这些措施能够很好运用,基本上能够解决刑罚执行机关拒不接受监督的问题。

  (二)大力开展查办监所职务犯罪工作

  查办刑罚执行和监管活动中的职务犯罪案件,是惩治司法腐败和保护被羁押者人权的需要,也是强化刑罚执行监督和监管活动监督的重要手段。虽然近年来,监管场所在监管管理和队伍建设方面都有很大的改进,取得了明显成效。但是,监管干警利用监管职权,在被羁押者的减刑、假释和保外就医等问题上进行徇私舞弊的司法腐败现象时有发生;监管干警滥用职权,惩罚被羁押者员,纵容被羁押者员殴打、体罚被羁押者员等失职渎职行为仍有存在。如不对这些职务犯罪进行查处追究,不仅会严重影响刑罚的正确执行和执法的公正公平,也将严重影响司法机关的形象和法律的统一正确实施,尤其不利于保障被羁押者的合法权益。因此,要充分认识到查办刑罚执行和监管活动中职务犯罪案件的作用和意义,把查办职务犯罪作为强化监所检察的一项重要工作来抓。做好查办监所职务犯罪工作:一是坚持检务公开制度、各种会见、谈话制度等方法畅通信息渠道,以增加案源数量;二是通过加强与监管单位纪检监察部门的联系沟通、注重与本院各部门的工作衔接、完善信息交流与共享机制,理顺联系渠道,拓宽案源途径;三是认真做好检察巡视工作、全面掌握在押人员基本情况和动态、严格审查各类法律文书,强化对刑罚、劳教变更执行、暂予监外执行、所外就医以及人民法院的减刑、假释、暂予监外执行的全程跟踪监督,扩展监督渠道,找准案源重点;四是通过认真审查、严格筛选、科学管理各种案件线索规范接转渠道,防止案源流失;五是加大线索层报、备查的奖惩力度,对主动发现,积极上报线索的,应及时给予表彰奖励,对工作失职、渎职,对线索隐瞒不报,压案不查的,应认真排查,严肃处理。用多种办法、多种形式、多种途径搜集,获取案件线索。
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1947年1月生,1982年1月于吉林大学法律系本科毕业到检察机关工作,先后任书记员、助理检察员、检察员、副处长、处长;1991年5月起任最高人民检察院刑事检察厅副厅长......

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